海南社會

　　《海南省反走私暫行條例》解讀

　　——《海南省反走私暫行條例》的立法背景和主要內(nèi)容

　　海南大學法學院副院長、教授、博士生導師 童偉華

　　為解決我省反走私綜合治理工作中面臨的突出問題，規(guī)范全省反走私綜合治理工作，為海南自由貿(mào)易港建設營造健康有序的法治環(huán)境，海南省第六屆人民代表大會常務委員會第十七次會議于2020年1月6日通過《海南省反走私暫行條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》將于2020年4月1日起施行。為了便于社會公眾、相關企業(yè)和政府及有關部門更好地理解和執(zhí)行該條例的有關內(nèi)容，現(xiàn)就《條例》出臺的背景及主要內(nèi)容進行解讀。

　　一、《條例》出臺的背景

　　制定出臺《條例》，是落實習近平總書記“4·13”重要講話和中央12號文件精神的具體舉措，是加快推進海南全面深化改革開放和服務海南自由貿(mào)易港建設的需要。反走私工作事關國家安全、社會穩(wěn)定、人民安康，事關海南打造法治化、國際化、便利化的國際一流營商環(huán)境，是海南全面深化改革開放、建設中國特色自由貿(mào)易港的基礎性、前置性工作。

　　2020年1月2日，省委書記劉賜貴在建設自由貿(mào)易港進程中的風險防范與管控專題研討會上強調(diào)，要進一步提高“既要放得開更要管得住”的政治自覺、思想自覺和行動自覺，超前謀劃、提前應對，嚴格落實工作責任制，有效防范化解海南自由貿(mào)易港建設中可能存在的各類風險。省長沈曉明在2018年11月19日主持召開的省政府專題會議上也曾提出，海南自由貿(mào)易港放得開的前提是要管得住，要加快建設反走私環(huán)島立體防控體系。海南自由貿(mào)易港是當前我國唯一推進建設的具有中國特色的自由貿(mào)易港，具有面積大、開放程度高等特點。妥當?shù)靥幚砗梅诺瞄_和管得住之間的關系極為重要，不放開，海南自由貿(mào)易港建設就難以取得實效;管不住，則將會導致經(jīng)濟秩序陷入混亂。其中，有效預防和控制走私違法犯罪行為更是“管得住”的重中之重。

　　2014年2月21日海南省人民政府公布施行的《海南省反走私綜合治理工作規(guī)定》已經(jīng)難以符合反走私工作的實際需要，為適應我省當前和未來一段時期反走私工作的形勢和要求，切實解決海南自貿(mào)港建設中反走私綜合治理工作面臨的突出現(xiàn)實問題，構建與中國特色自貿(mào)港建設相適應的反走私體制機制，我省及時制定出臺了《海南省反走私暫行條例》。

　　二、《條例》的主要內(nèi)容

　　本《條例》共四十四條，包括總則、預防、查緝、處理、法律責任、附則等六章?！稐l例》緊密結合海南自貿(mào)港建設的特點和形勢，有針對性地規(guī)范、細化有關反走私工作的內(nèi)容，加大反走私工作力度，增強反走私工作的可操作性，創(chuàng)新反走私工作體制機制，為更好地服務海南自貿(mào)港建設提供有力的制度支撐與法律保障?！稐l例》貫徹“以防為主、打防結合、綜合治理、標本兼治”的思路，覆蓋了“打、防、管、控”各環(huán)節(jié)，在諸多方面實現(xiàn)了突破和創(chuàng)新，主要內(nèi)容如下：

　　(一)建立反走私綜合治理機制

　　反走私是一項系統(tǒng)工程，需要建立反走私綜合治理機制，多措并舉構筑反走私立體防控網(wǎng)絡，落實反走私工作責任制，才能對走私違法犯罪活動進行綜合有效治理。鑒此，《條例》明確規(guī)定，本省反走私工作實行政府統(tǒng)一領導、部門各盡其責、企業(yè)自律配合、群眾積極參與、軍警民協(xié)調(diào)聯(lián)動的綜合治理機制。反走私綜合治理機制具體體現(xiàn)為：

　　其一，《條例》規(guī)定縣級以上人民政府領導本行政區(qū)域反走私綜合治理工作，建立反走私綜合治理工作責任制。《條例》將反走私工作納入政府考核，完善反走私軍警民協(xié)調(diào)聯(lián)動綜合治理機制，此外還明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會、居民委員會應當支持和配合反走私綜合治理工作，將反走私綜合治理責任傳導到基層一線。

　　其二，《條例》規(guī)定縣級以上人民政府設立反走私綜合治理領導機構。反走私綜合治理領導機構負責做好反走私綜合治理的組織、指導、協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)督和檢查等工作，在走私預防、查緝、處理等各環(huán)節(jié)都要發(fā)揮重要作用，切實承擔起履行地方政府反走私主體責任的重擔。

　　其三，《條例》強化了非設關地預防走私的綜合治理?！稐l例》規(guī)定由省人民政府確定的機構負責通過港口、鐵路、機場運輸出島貨物的查驗工作。這是適應海南自貿(mào)港建設、針對海南島嶼特點采取的預防非設關地走私的綜合治理手段之一，主要是防止減免稅進口貨物通過國內(nèi)貿(mào)易貨運渠道走私出島。《條例》還規(guī)定海關、海警、公安機關、市場監(jiān)督管理、藥品監(jiān)督管理、交通運輸、漁業(yè)、商務、財政、應急管理、生態(tài)環(huán)境、煙草專賣、海事、稅務、人民銀行等有關部門和單位，應當按照各自職責做好反走私綜合治理相關工作。

　　通過以上規(guī)定建立起了反走私綜合治理機制，有助于推進反走私綜合治理工作的全面深入開展。

　　(二)全面建立預防走私工作機制

　　對于反走私工作，要重視查緝，更要重視預防，應當堅持預防為主的原則，全面構建起預防走私工作機制，才能有效防范和減少走私違法犯罪活動的發(fā)生。因此，《條例》構筑了技防、物防、人防相結合的反走私立體防控網(wǎng)絡。

　　《條例》建立的預防走私工作機制主要體現(xiàn)為：一是規(guī)定了省人民政府應當統(tǒng)籌海南社會管理信息化平臺和物流監(jiān)管平臺等信息化平臺建設，強化物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術對反走私工作的支撐;二是規(guī)定了縣級以上反走私綜合治理領導機構應當組織相關部門建立反走私綜合治理預警監(jiān)測機制和信息通報制度;三是規(guī)定了加強對船舶的管理，建立船舶信息搜集跟蹤機制;四是規(guī)定了市、縣、自治縣人民政府應當建立基層預防走私工作機制，在容易發(fā)生走私的區(qū)域設立反走私工作站(點)，設置固定的反走私宣傳欄、警示牌、監(jiān)控設施以及其他必要的裝備設備，并規(guī)定建立健全反走私應急處理機制;五是規(guī)定了各級人民政府及其有關部門應當組織開展反走私宣傳教育，通過新聞出版、廣播電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，對反走私工作進行公益宣傳和輿論引導，增強公眾反走私意識;六是規(guī)定了縣級以上人民政府應當組織有關部門開展反走私領域企業(yè)和個人誠信體系建設，建立企業(yè)和個人信用管理制度。這一系列的規(guī)定，為有效預防走私違法犯罪行為奠定了堅實的法律制度基礎。

　　(三)強化反走私查緝工作機制

　　面對我省反走私工作 “既要管流進，又要管流出”“既要防設關地風險，又要防非設關地風險”“既要防傳統(tǒng)風險，又要防新業(yè)態(tài)帶來的風險”等諸多新特點，《條例》建立健全了反走私查緝工作機制，進一步強化了反走私的查緝和管控措施，并進行了系列立法創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　　其一，為了有效防范不法分子利用海南自貿(mào)港優(yōu)惠政策實施走私違法行為，進一步加強對輸出型走私行為的查緝?！稐l例》與《海關法》、海南自由貿(mào)易港政策措施相銜接，重點突出對減免稅進口貨物物品的管控，明確規(guī)定禁止違反國家和本省關于海南自貿(mào)港減免稅進口貨物、物品監(jiān)管的有關規(guī)定，擅自將減免稅進口貨物、物品運輸、攜帶、郵寄出島銷售牟利。同時，明確海南離島免稅物品按照國家有關規(guī)定監(jiān)管。

　　其二，加強對利用船舶、車輛、無人機等運輸工具走私的管控?！稐l例》規(guī)定禁止使用船舶、車輛、航空器等運輸工具運輸、收購、販賣國家禁止或者未經(jīng)許可的限制進出境的貨物、物品，或者運輸、收購、販賣沒有合法來源證明的減免稅進口貨物。海關、海警、公安和海事、漁業(yè)等部門應當重點查緝使用無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶進行走私的行為。

　　其三，強化對無合法來源證明進口貨物經(jīng)營行為的查處?！稐l例》規(guī)定禁止從事無合法來源證明進口貨物經(jīng)營行為，禁止任何單位和個人為走私違法犯罪行為和無合法來源證明進口貨物經(jīng)營行為提供票據(jù)單證或有關便利。

　　其四，健全反走私協(xié)查、監(jiān)督、巡查工作機制?！稐l例》明確規(guī)定海關、海警、公安機關和其他有關部門應當建立健全反走私案件協(xié)查、監(jiān)督工作機制，沿海市、縣、自治縣人民政府應當建立基層反走私巡查工作機制。

　　通過以上規(guī)定，有助于對走私違法犯罪活動進行有力的查緝和管控。

　　(四)建立反走私協(xié)調(diào)和處理機制

　　為解決反走私工作實踐中管轄權爭議和完善走私案件涉案貨物、物品的處理等問題，《條例》建立了反走私協(xié)調(diào)和處理機制。一是明確了走私案件的移送和管轄，規(guī)定有關部門對案件移送或者管轄有異議的，由同級反走私綜合治理領導機構協(xié)調(diào)處理。二是規(guī)范了查獲涉嫌無合法來源證明的進口貨物以及涉案運輸工具、設備但又無法明確當事人的處置程序和期限。三是規(guī)定了依法查封、扣押的屬于危險化學品或者鮮活、易腐、易失效等不宜長期保存的涉嫌無合法來源證明的進口貨物的處理。四是明確了縣級以上反走私綜合治理領導機構應當協(xié)調(diào)和推動海關、海警、公安機關和其他有關部門建立完善走私案件涉案貨物、物品處理機制。

　　通過以上規(guī)定，有利于保障走私案件的協(xié)調(diào)和處理工作中實現(xiàn)程序公平正義，在走私案件處理過程中實現(xiàn)良好的法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

　　(五)明確走私行為的法律懲罰機制

　　為了切實落實對各類走私違法行為的法律責任追究，《條例》對海南自貿(mào)港建設背景下的各類走私違法行為進行了明確與細化，并規(guī)定了相應的法律懲罰機制。一是規(guī)定了船舶未按規(guī)定配備無線電通信設備、船舶定位識別等裝置，或者配備后擅自關閉、拆卸的，或者發(fā)生故障不及時報告、不修復的法律責任；二是規(guī)定了使用船舶、車輛、航空器等運輸工具運輸、收購、販賣國家禁止或者未經(jīng)許可的限制進出境的貨物、物品的法律責任；三是規(guī)定了經(jīng)營無合法來源證明進口貨物的法律責任；四是規(guī)定了與走私人通謀為走私人提供貸款、資金、賬號、發(fā)票、證明、海關單證，或者提供運輸、保管、郵寄以及其他便利，以及知道或者應當知道他人經(jīng)營無合法來源證明進口貨物，仍為其提供貸款、資金、賬號、發(fā)票、證明、海關單證，或者提供運輸、保管、郵寄以及其他便利的法律責任;五是規(guī)定了單位或者個人拒絕配合有關部門檢查，拒絕提供檢查資料或者提供虛假資料的法律責任；六是規(guī)定了對違反本條例規(guī)定的嚴重失信企業(yè)和個人，由有關部門采取取消通關便利、取消減免稅進口貨物買賣資格等措施予以聯(lián)合懲戒的法律責任；七是規(guī)定了對各級人民政府、有關部門及其工作人員有違法行為的，由有權機關按照管理權限責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分的法律責任。通過這些規(guī)定，《條例》構建起了追究走私違法行為法律責任的嚴密法網(wǎng)。

　　綜上，《條例》是貫徹落實習近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的講話、中央12號文件和中央有關海南自貿(mào)港建設政策精神的重要舉措，是推動科學立法、民主立法、依法立法的重要實踐?！稐l例》的適時出臺，具有重大的現(xiàn)實意義，它將我省反走私工作進一步納入制度化、規(guī)范化、法治化軌道，為海南省反走私環(huán)島立法防控體系、軍警民聯(lián)動綜合治理機制的建設和運轉提供了強有力的制度支撐，有助于不斷深化專項治理、源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理，全面構建“打、防、管、控”的反走私立體防線，為服務海南自貿(mào)港建設提供良好的法治保障。