權(quán)威發(fā)布

《海南自由貿(mào)易港國(guó)土空間規(guī)劃條例》解讀

海南省人大常委會(huì)法工委 海南省自然資源和規(guī)劃廳

《海南自由貿(mào)易港國(guó)土空間規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已由海南省七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議于2024年11月29日通過(guò)，自2025年1月1日起施行?！逗Ｄ鲜〕青l(xiāng)規(guī)劃條例》、《海南省村莊規(guī)劃管理?xiàng)l例》、《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)施海南省總體規(guī)劃的決定》、《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)重要規(guī)劃控制區(qū)規(guī)劃管理的決定》同時(shí)廢止。

一、《條例》出臺(tái)的背景和意義

習(xí)近平總書記指出“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃，搞好頂層設(shè)計(jì)，首先要把國(guó)土空間開發(fā)格局設(shè)計(jì)好”。我省高度重視國(guó)土空間規(guī)劃工作，2015年在全國(guó)率先開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。2019年按照中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）精神，進(jìn)一步深化“多規(guī)合一”改革，積極推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)。當(dāng)前，《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《海南省村莊規(guī)劃管理?xiàng)l例》等法規(guī)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)構(gòu)建新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的要求，在國(guó)家層面尚未出臺(tái)國(guó)土空間規(guī)劃法的情況下，亟需通過(guò)地方立法為我省國(guó)土空間規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督管理等活動(dòng)提供依據(jù)?！稐l例》總結(jié)了我省“多規(guī)合一”改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保留《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《海南省村莊規(guī)劃管理?xiàng)l例》等法規(guī)中切實(shí)可行的制度設(shè)計(jì)，落實(shí)國(guó)家關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的總體部署，建立全省統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系?！稐l例》的出臺(tái)將有利于提高我省國(guó)土空間規(guī)劃治理水平，對(duì)整體謀劃新時(shí)代海南自由貿(mào)易港國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)格局有重要意義。

二、《條例》的主要內(nèi)容和亮點(diǎn)

《條例》分為總則、國(guó)土空間規(guī)劃的制定、國(guó)土空間用途管制、國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則等七章，共七十條，主要內(nèi)容和亮點(diǎn)有：

（一）建立完整的國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃分級(jí)分類管理。一是明確國(guó)土空間規(guī)劃分為國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類，規(guī)定下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從總體規(guī)劃，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相互協(xié)同并與詳細(xì)規(guī)劃相銜接。二是明確國(guó)土空間總體規(guī)劃包括省、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃；國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃分為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃和特定區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃等類型，按照不同層級(jí)深度分為單元詳細(xì)規(guī)劃和地塊詳細(xì)規(guī)劃。三是明確各級(jí)各類規(guī)劃編制、審批的要求和程序。規(guī)定國(guó)土空間總體規(guī)劃由本級(jí)政府組織編制，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議后，報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃由市縣自然資源和規(guī)劃主管部門組織編制，報(bào)本級(jí)政府審批；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，報(bào)市縣政府審批；特定區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃由市縣自然資源和規(guī)劃主管部門會(huì)同相關(guān)部門編制，報(bào)本級(jí)政府審批；國(guó)家和本省對(duì)特定區(qū)域、其他類型詳細(xì)規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃編制、審批另有規(guī)定的，從其規(guī)定；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，由有關(guān)主管部門按照職責(zé)組織編制。四是明確各級(jí)各類規(guī)劃修改的情形、要求和程序。國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃修改涉及強(qiáng)制性內(nèi)容的，按原審批程序報(bào)批；不涉及強(qiáng)制性內(nèi)容的，報(bào)批程序分別由省政府、省自然資源和規(guī)劃主管部門確定。

（二）建立國(guó)土空間用途管制體系，有效銜接規(guī)劃制定與實(shí)施。一是明確用途管制的依據(jù)和措施，規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃是國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制的依據(jù)。二是結(jié)合我省實(shí)際，明確農(nóng)田保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和海洋發(fā)展區(qū)等功能分區(qū)的主導(dǎo)功能，以及鼓勵(lì)性和禁止性的管制要求。三是對(duì)地下空間、生態(tài)修復(fù)、全域土地綜合整治等特殊空間分別提出了不同的用途管制要求，規(guī)定地下空間開發(fā)利用和生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；規(guī)定全域土地綜合整治應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃編制實(shí)施方案，將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求等落實(shí)到具體地塊。四是明確已依法實(shí)施的資源利用、建設(shè)項(xiàng)目不符合現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求的，政府應(yīng)當(dāng)組織有序退出，保障退出單位和個(gè)人的合法權(quán)益。

（三）建立健全規(guī)劃實(shí)施管理體系，實(shí)現(xiàn)全域全要素管控。一是明確規(guī)劃實(shí)施的基本要求，要求建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制、制定近期建設(shè)計(jì)劃，為規(guī)劃實(shí)施提供保障。二是結(jié)合資源利用規(guī)律，將規(guī)劃實(shí)施分為資源利用管理和項(xiàng)目建設(shè)管理兩種模式，實(shí)行不同的規(guī)劃管控方式。三是規(guī)定農(nóng)用地、未利用地、海域、無(wú)居民海島以及礦產(chǎn)資源等自然資源應(yīng)當(dāng)分別按照規(guī)劃用途、批復(fù)和出讓合同、開發(fā)利用方案等進(jìn)行開發(fā)利用。四是進(jìn)一步優(yōu)化行政審批流程，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制進(jìn)行審查并出具空間準(zhǔn)入意見，作為批準(zhǔn)和核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目、辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的依據(jù)，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見或者建設(shè)項(xiàng)目選址意見書；土地供應(yīng)時(shí)在空間準(zhǔn)入意見或者土地使用權(quán)出讓等合同中明確規(guī)劃條件，不再核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；明確核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的要求與程序。五是規(guī)定符合一定要求的，可以實(shí)行建設(shè)工程規(guī)劃許可告知承諾和豁免，實(shí)行豁免的，無(wú)需辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，按照國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)；同時(shí)規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目可以根據(jù)需要分期申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證并開展分期建設(shè)。

（四）結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)需求，積極做好國(guó)土空間要素保障。一是規(guī)定在不突破規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)的前提下，符合相關(guān)規(guī)定的，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界布局進(jìn)行調(diào)整和局部?jī)?yōu)化，為優(yōu)化國(guó)土空間布局提供法律保障。二是明確在符合國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的前提下，可以將未利用地、其他農(nóng)用地、低效閑置建設(shè)用地等非耕地規(guī)劃為補(bǔ)充耕地來(lái)源，為補(bǔ)充耕地提供規(guī)劃保障。三是規(guī)定在確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升、整治區(qū)域建設(shè)用地面積不增加的前提下，可以對(duì)零星的耕地、永久基本農(nóng)田以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等進(jìn)行布局優(yōu)化，為全域土地綜合整治提供保障。

（五）構(gòu)建全周期全鏈條的規(guī)劃管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間智慧治理。一是規(guī)定規(guī)劃編制等應(yīng)當(dāng)以國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)匯集整合的法定數(shù)據(jù)為依據(jù)，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)提供基礎(chǔ)資料。二是規(guī)定組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃匯交至省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。三是規(guī)定政府將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、城市更新等重大項(xiàng)目列入清單，與省國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)相銜接，明確規(guī)劃實(shí)施保障措施。四是規(guī)定通過(guò)“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)對(duì)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容傳導(dǎo)、審批內(nèi)容落實(shí)等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度等執(zhí)行情況進(jìn)行預(yù)警?！稐l例》還規(guī)定了國(guó)土空間規(guī)劃的監(jiān)督檢查以及法律責(zé)任等內(nèi)容。

原標(biāo)題：《海南自由貿(mào)易港國(guó)土空間規(guī)劃條例》解讀